Basándonos en los aportes teóricos de José Manuel Naredo, Antonio Valero, Joan Martínez Alier, Jordi Roca y otros autores, buscaremos respuestas a diversos interrogantes.

¿Qué entendemos por desarrollo sustentable?  

¿Puede ser sustentable la minería?

¿Qué antecedentes tiene la actividad en la Argentina y en América Latina?

¿Qué propuestas se pueden formular para compatibilizar la teoría con la práctica?

1.     ¿Qué entendemos por desarrollo sustentable?

Resulta innegable la popularidad del término “desarrollo sustentable”. Funcionarios de gobiernos, políticos, empresarios, profesionales, integrantes de organismos internacionales, miembros de ONGs, etc., todos lo usan y lo emplean en sus discursos y documentos, aún desde posiciones enfrentadas.

Esta característica nos lleva a sospechar que nos encontramos ante una expresión “comodín”, es decir, que puede servir para fines diversos según convenga al que lo usa.

Para aclarar el panorama, indagaremos un poco en el origen del vocablo en cuestión.

Durante mucho tiempo desde la economía convencional o neoclásica, se consideró que crecimiento económico y desarrollo eran análogos, ó en el mejor de los casos, que lo primero se traducía necesariamente en lo segundo.

Un ejemplo de esta concepción la tenemos en Walt W. Rostow, sociólogo y economista estadounidense, autor de Las etapas del crecimiento económico. Un manifiesto no comunista, que promovió la teoría de las fases del crecimiento, y sostenía que todo el desarrollo de la sociedad es determinado por el nivel de desarrollo de la industria, y todas las contradicciones sociales pueden resolverse mediante un simple mejoramiento de la actividad económica y la creación de abundantes bienes materiales.

La experiencia de los países desarrollados ha mostrado, sin embargo, que a partir de cierto nivel de crecimiento, el desarrollo tiende a entrar en una meseta y luego llega a disminuir.

Es necesario, entonces, diferenciar claramente ambos términos.

El crecimiento hace referencia a un aumento cuantitativo, mensurable en dinero, que se manifiesta en incrementos en el tamaño de la economía y en el ingreso nacional, y se representa en el nivel de vida.

El desarrollo es un concepto mucho más amplio. Expresa una mejora cualitativa, cuyos componentes no tienen necesariamente referencias monetarias, que se manifiesta en el bienestar y en la calidad de vida, como el nivel educativo, el estado de la salud de la población, la variedad de su vida cultural, etc.

Es así como un crecimiento acelerado de una economía en auge puede generar una cantidad de desechos y sobreexplotación de los recursos naturales que representen un serio daño al medio ambiente, en algunos casos irreversible, que no tardará en ocasionar una caída en la calidad de vida de la población.

Un ejemplo doloroso: En la Argentina durante los años noventa, las cifras macroeconómicas eran estupendas, al mismo tiempo que se desplomaba el nivel de vida del grueso de la población por efecto de las políticas económicas neoliberales.

La relación entre desarrollo y sustentabilidad, también tiene sus dificultades.

Mientras que desarrollo implica cambiar, progresar, avanzar, extender, acrecentar, crecer; sustentable  es sinónimo de mantener, conservar, sostener, proseguir una cosa en su ser o estado.

Por lo tanto, la relación entre crecimiento económico, desarrollo, calidad de vida y medio ambiente distan de ser directas y automáticas, teniendo un grado de complejidad que la terca realidad se empeña en mostrar a los ojos  simplificadores.

No ha sido la Semántica sino la intencionalidad política quien juntó estas dos palabras de significados opuestos.

El veto que el Secretario de Estado de los EE.UU., Henry Kissinguer, impusiera al vocablo ecodesarrollo  propuesto por Ignacy Sachs, consultor de las Naciones Unidas para temas de medioambiente y desarrollo, en el Seminario que se realizó en Cuernavaca (México) en 1974, dio lugar a su sustitución por el de desarrollo sustentable, que sonaba mejor en los oídos de los economistas neoclásicos aunque era evidente el contenido contradictorio de la combinación y la ambigüedad que se deriva desde entonces.

El contexto político de este origen espurio estaba signado por la primera  crisis del petróleo, por las nuevas tendencias de la globalización profundizadas a partir de la década de los 70, y por el impacto del Primer Informe del Club de Roma, presentado en 1971 por D. H. Meadows, titulado Los límites del crecimiento.

En el mencionado documento se advertía sobre la imposibilidad del objetivo mundial de crecimiento económico según las concepciones tradicionales.

La intención política resultó clara: la denominación desarrollo sustentable se transformó en un verdadero galimatías, y en boca de los economistas convencionales equivale a continuar con la concepción de siempre sobre crecimiento y el desarrollo.

El resultado visible lo constituyó el nuevo Informe Meadows, presentado en 1992 y titulado Más allá de los límites. Fue evidente la intención de borrar la preocupación sobre los límites que el medio físico puede imponer al crecimiento económico.

Pero mientras esto ocurría en la “alta” política, en dirección inversa fue creciendo la inquietud en la opinión pública mundial por las derivaciones ambientales de la actividad productiva de nuestra civilización industrial.

La inquietud deriva muchas veces en petitorios, protestas e incluso luchas y acciones de resistencia populares, y también en la búsqueda de alternativas  teóricas que realizan profesionales e intelectuales. En conjunto, expresan una forma elevada de la conciencia social del presente.

Ese verdadero motor ha provocado que, paulatinamente, las preocupaciones ambientales hayan ido pasando del plano de la ética y la estética, al de la gestión económica, obligando a gobiernos nacionales y a organismos como el FMI, la OMC, el BM, etc. a incorporar los temas ecológico-ambientales en sus procedimientos.

Pero éstos últimos son organismos de coordinación y cooperación desde los cuales se establecen las reglas de juego a la medida de los intereses de los países dominantes, y en concordancia con las tendencias actuales de la globalización.

De ahí los magros resultados obtenidos hasta el presente desde el Informe Meadows de 1971.

La falta de acuerdos globales efectivos expresa la ausencia de voluntad política de los países centrales, en especial los EE.UU., donde es oficial y hegemónica la interpretación de las medidas de protección al ambiente como un gasto que limita la inversión, y por lo tanto, el crecimiento económico.

Por eso, los enunciados ambientales suelen reducirse a gestos en el vacío.

De todos modos, lo más importante fue que al margen de las intencionalidades políticas existentes detrás del controvertido vocablo, lentamente se fue imponiendo la consideración sobre la factibilidad o no del crecimiento económico y de las diversas actividades productivas a escala mundial.

En 1987, la Comisión de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como Comisión Brundtland, elaboró un Informe titulado Nuestro futuro común, en donde encontramos la definición de desarrollo sustentable más frecuentada actualmente: “es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las propias.”

La imprecisión conceptual quedó algo más acotada. Pero de todos modos se torna obligatorio explicitar la metodología que se aplicará para precisar el significado que se le asigna. Cumpliendo con este requisito, es posible distinguir una propuesta alternativa de una simple retórica neoliberal.

La “divisoria de aguas” entre ambas opciones pasa por aclarar qué es lo que se quiere mantener o conservar.

En síntesis, desde la vereda de la economía ambiental, como rama de la economía establecida, la sustentabilidad es posible si se mantiene el stock total  del capital. Desde la vereda de la economía ecológica, como crítica ecológica de la economía convencional, la sustentabilidad es posible si se mantiene el capital natural crítico.

En el debate desatado sobre el tema, se identifica a la primera como sustentabilidad débil, y a la segunda como sustentabilidad fuerte.

Desde la economía convencional, el Premio Nobel en 1987 Robert Solow, ha señalado que se debe conservar el valor del stock total del capital, como única garantía para que las futuras generaciones puedan disfrutar de una situación de bienestar similar a la actual.

Dentro del stock total de capital, se está incluyendo tanto al capital manufacturado, elaborado por el hombre y ante el cual la economía convencional no encuentra dificultades para obtener su valorización utilizando el indicador monetario, y el capital natural, es decir, el contexto físico en el que la producción se desenvuelve y sin el cual no puede ser posible.

El agregado capital natural, concentra la enorme cantidad de funciones y servicios que tiene el patrimonio natural. Este reduccionismo facilita aplicar el criterio de sustitución de un capital por otro.

Pese a la simplificación, el camino no es fácil. Requiere de lograr una valoración exacta del stock total del capital y del deterioro que se ocasiona. Es decir, se parte de la convicción de que es posible dar valores monetarios actualizados a los recursos y servicios ambientales, y que se puede estimar el desgaste del capital natural  en términos monetarios.

Cumplido este difícil requisito, en la medida que la inversión reponga al menos el deterioro que todo proceso productivo ocasiona, se garantiza seguir produciendo bienestar económico futuro al mismo nivel que en el presente.

La inversión de reposición juega así un papel clave, y en la simplificación de la economía establecida, aumentando la producción y la renta es posible obtener un nivel de inversión que es destinado a las mejoras ambientales.

De ello se deriva que, con el crecimiento económico, los países subdesarrollados obtendrán niveles de renta que les permitirá tener los medios para afrontar los daños ambientales.

El mensaje ideológico queda claro: la pobreza es nociva para el ambiente.

Desde la economía ecológica, en cambio, parte de considerar que no es posible en general, sustituir el capital natural  por el manufacturado, por lo que es necesario impedir su daño, teniendo en cuenta que el patrimonio natural puede sufrir procesos irreversibles.

El capital natural  nos provee de funciones que no son reemplazables por el capital manufacturado. Estas funciones, esenciales para la vida, como las diversas especies vivas y la capa de ozono, constituyen el capital natural crítico, y son las que se deben mantener para garantizar la sustentabilidad.

Para la mirada desde la sustentabilidad fuerte, es importante el factor espacial, que nos indica si un sistema es sustentable a escala planetaria, local o parcial, y el factor temporal, ya que la consideración del plazo largo, mediano o corto, marcará la sustentabilidad o no.

Naredo y Valero nos advierten que “...cualquier experimento de laboratorio o cualquier proyecto de industria o ciudad puede ser sostenible a plazos muy dilatados si se ponen a su servicio todos los recursos de la Tierra...” (pág. 65).

El proceso natural en el que los residuos se vuelven a convertir en recursos mediante la energía solar, tiene sus tiempos, que en muchos casos están mucho más allá de la escala de tiempo humana, apareciendo la contradicción con los tiempos empresariales caracterizados por la búsqueda de la maximización del beneficio en lo inmediato.

Con estos elementos podemos decir que la economía humana sería sustentable en la medida que aprovechase la energía solar y los recursos renovables, para cerrar los ciclos de los materiales, impidiendo el deterioro progresivo que se observa en la actualidad.

Es importante recordar que salvo en los últimos 250 años, el resto de los 2.500.000 de años de existencia humana sobre la Tierra, han transcurrido con una economía sustentable según los términos anteriores. Pero ahora nos resulta imposible imaginarnos un retorno a la sociedad pre-industrial.

2.     ¿Puede ser sustentable la minería?

Una de las características de la civilización industrial, es el uso intensivo de minerales y combustibles fósiles, los que constituyen los recursos naturales no renovables que nos proporciona la biosfera, y que resultan fundamentales para la actividad económica.

Al denominarlos recursos naturales no renovables, se quiere significar que a escala de tiempo humana no pueden regenerarse. Por lo tanto, su extracción conduce inexorablemente a su agotamiento.

Sin embargo, no es éste el enfoque de muchos estudiosos y empresarios de Latinoamérica, que consideran que en la “lucha continua entre el riesgo de la escasez de recursos naturales y el desarrollo de la ciencia y la tecnología, éste último ha sido el vencedor hasta hoy.” [1]

Partiendo del reconocimiento de la importancia de los minerales como uno de los sustentos de la civilización moderna, y de la inexistencia de la posibilidad de pensar en desarrollo económico y calidad de vida sin la utilización de los minerales y sin la minería, se considera que gracias al desarrollo tecnológico, el concepto de reservas minerales es esencialmente dinámico.

Esa dinámica está dada por elementos diversos, tales como el conocimiento, la tecnología, la información, las situaciones políticas y económicas, etc., lo cual se ha traducido en un permanente aumento de las reservas disponibles.

Basándose en una confianza ilimitada en la innovación tecnológica, las informaciones estadísticas que se elaboran con este enfoque, expresan una capacidad casi infinita de ampliación de las reservas disponibles, que avalan los incrementos en la extracción y en el consumo, sorteando las visiones catastrofistas.

La concepción predominante en América Latina es la del Proyecto Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, en inglés), que expresa que “el desarrollo Sustentable implica la utilización de un enfoque integrador del desarrollo humano, que considera a la vez objetivos sociales, económicos, ambientales y de gobernabilidad”. “Este Proyecto no tuvo entre sus metas decidir si la minería y el uso de minerales y metales son, o no, sustentables. Tampoco fue central la pregunta por la “sustentabilidad de la industria”. En América del Sur el proyecto se centró en tratar de identificar cómo la minería puede aportar al desarrollo más sustentable y equitativo de regiones y países mineros.” [2]

Por supuesto que ello implica desconocer el carácter inexorable de las leyes de la Termodinámica, y el hecho que la Tierra es un sistema abierto a la energía, pero cerrado a los materiales.

Desde la sustentabilidad débil, Solow es muy claro: “el pecado capital no es la extracción minera, sino el consumo de las rentas obtenidas de la minería.” [3]

Si bien se reconoce la posibilidad del agotamiento del capital natural, ello no genera preocupación en la medida que se supone, como se señaló antes, un grado suficientemente elevado de sustituibilidad entre el capital natural y el manufacturado, y siempre que continúe habiendo progreso técnico.

Lo fundamental no es conservar el capital natural sino mantener el stock de capital total. En el caso de la actividad minera, todos los recursos obtenidos con ella, deberían invertirse en capital manufacturado, para que cuando la mina se agote, existan otras actividades productivas que aseguren una economía  sostenible.

Los autores que hemos mencionado anteriormente, realizan en sus trabajos una minuciosa crítica a cada uno de los argumentos esgrimidos por estas dos opciones. Señalan que no es posible apoyarse en “estimaciones caprichosas del desgaste del capital natural, sino que debemos recurrir a indicadores físicos, químicos, biológicos, con la advertencia muy importante de que no existe un indicador biofísico de sustentabilidad que pueda englobarlos a todos.” [4]

Desde el ángulo de la sustentabilidad fuerte, si consideramos que la misma consiste en la preservación del patrimonio natural para que mantenga la capacidad de brindar las diferentes funciones, cualquier actividad que implique extracción de recursos naturales no renovables resulta incompatible. También lo es la emisión de residuos acumulativos, es decir, de aquellos que no son absorbidos por la biosfera.

Esta opción, que puede resultarnos lógica, resulta inviable en la práctica. Por eso es reemplazada por otra realista, como la que proponen Martínez Alier y Roca Jusmet [5]   para los minerales no energéticos:

·         Moderar el consumo y la extracción especialmente de los minerales con menores reservas conocidas y de mayor tasa de uso.

·         Reciclaje o reutilización, atendiendo a que su costo energético sea menor al de la extracción y procesamiento.

·         Progresiva sustitución de los materiales más escasos por los más abundantes.

Con respecto a los residuos, inevitables en toda actividad productiva, el realismo que impone la práctica requiere de un tratamiento diferenciado según su peligrosidad, teniendo presente siempre el principio de precaución ante el elevado grado de incertidumbre que el tema genera.

Necesariamente, las discusiones para la implementación práctica de estas iniciativas deben tener una dimensión planetaria, por encima de la región donde se extraen los minerales y hacia donde se los destina. Esto se encuentra vinculado a la búsqueda de la equidad.

En el esfuerzo por adaptar estos postulados a la práctica, tenemos que tener en cuenta las dificultades que surgen ante un mundo que se encuentra fragmentado en cerca de 200 países, con diferentes concepciones, historias, leyes y prioridades.

Además, las relaciones entre los países distan de ser relaciones de igualdad, caracterizándose por la hegemonía y la dominación que un puñado de ellas ejercen sobre el resto.

Las consecuencias negativas derivadas de la explotación intensiva de los recursos naturales y de la descarga de residuos, pueden ser observadas en cualquier lugar del planeta, pero, como siempre ocurre, las muestras más crudas aparecen en los países subdesarrollados.

3.     ¿Qué antecedentes tiene la actividad en la Argentina y en América Latina?

Pese a su elevado potencial, dada la variedad y la extensión de su geografía, la Argentina nunca fue un país minero. La división internacional del trabajo establecida a partir de la Primera Revolución Industrial, le asignó el papel de productor de alimentos, principalmente carnes y cereales provenientes de la pampa húmeda, destinando la extracción minera a otros países de América Latina.

Esto no significa que la minería no tenga una larga historia en el país. De hecho, el mismo nombre de la nación, Argentina, deriva del vocablo latino argentum que significa plata, lo cual nos habla de la relevancia de la minería y de este metal en particular en los orígenes de la historia económica argentina.

De todos modos, en el conjunto de las actividades económicas, la extracción de minerales no se destacó ni en términos absolutos ni relativos, hasta que, a partir de los inicios de la década de los 90 se desató lo que se ha dado en llamar el boom  minero, en un contexto político y económico caracterizado por la hegemonía neoliberal establecida en el país con la dictadura militar, y que se prolongó hasta diciembre de 2001.

El momento de inflexión en la minería argentina se produce a partir de las profundas reformas del andamiaje jurídico e institucional realizadas desde 1992, cuando se sancionan un conjunto de leyes, entre la que se destaca la Ley 24.196 de Inversiones Mineras, y se decreta la reforma del Código de Minería, conformándose un nuevo marco regulatorio para la actividad.

A partir de 1993, con la sanción de las Ley Nacional Nº 24.196 de Inversiones Mineras, el marco legal y político para el ejercicio de la actividad minera cambió rotundamente.

El antiguo Código de Minería, sancionado en 1886, establecía el dominio originario de las sustancias minerales para el Estado nacional o provincial, según la ubicación de las mismas, reconociendo la existencia de dos tipos de propiedades diferenciadas: sobre las sustancias minerales y sobre la superficie, determinándose la obligación del Estado de otorgar la primera a los particulares para su explotación, e inhibiéndose a su vez de explotarlos.

Estos principios fueron revisados cuando, por necesidades estratégicas, el Estado nacional decidió controlar la extracción y posteriormente explotar, industrializar, comerciar y transportar diversas sustancias (petróleo, gas, uranio, hierro, cobre, aluminio, carbón, etc.) creando áreas de reservas y los entes correspondientes, como Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Yacimientos Carboníferos Fiscales, Fabricaciones Militares, Comisión Nacional de Energía Atómica, entre otras.

En 1993, durante el gobierno de Carlos Menem, se dicta el decreto Nº 1853/93 que realiza modificaciones a la Ley de Inversión Extranjera de la dictadura militar. Con este paso se inició la sanción de leyes dirigidas específicamente a la actividad minera, y que dieron cobertura legal a las profundas transformaciones que se iniciaron en el sector.

Los elementos más importantes del marco jurídico establecido, y que continúa vigente, son:

·         Se garantiza a las empresas la estabilidad tributaria durante 30 años.

·         Se las exonera de numerosas cargas impositivas.

·         Se limita el cobro de regalías provinciales, hasta un máximo del 3 % sobre el valor comercial del mineral en boca de mina.

·         Obliga al Estado a proveer cartas geológicas gratuitamente.

·         Compromete a las provincias a modificar sus legislaciones para adecuarlas a la política minera nacional.

·         Establece que las empresas pueden optar por préstamos libres de interés, o por la restitución de pago por impuestos.

·         Extiende la duración de los contratos y usufructos mineros de 20 a 40 años.

·         Aumenta el área otorgada para la prospección geológica a 100.000 hectáreas por empresas y por provincia.

·         Garantiza la repatriación de las ganancias, sin condicionamientos ni restricciones, así como la inversión misma.

·         Se crea una previsión para la conservación del medio ambiente, cuyo monto equivale al 5 % de los costos operativos de la empresa, deducible del pago del impuesto a las ganancias.

·         Las empresas deben presentar un Informe de Impacto Ambiental para cada una de las etapas del proyecto minero, de actualización bianual, que será evaluado por los gobiernos provinciales.

·         Mediante la Ley Nº 24.402, se establece el Régimen de Financiamiento y Devolución del IVA al Sector Minero, cuyos beneficios alcanzan a las operaciones de importación definitiva de bienes de capital nuevos y compra de materiales para las inversiones realizadas en obras de infraestructura física.

 

La utilización inicial de la financiación y devolución anticipada del IVA para la adquisición de bienes de capital e inversiones de infraestructura física ha permitido, según especialistas, que las empresas mineras financien el 20 % de sus costos de instalación de actividades. [6]

A partir de estas reformas legales implementadas en el marco del Plan de Convertibilidad establecido en 1991, comienza a observarse la llegada de grandes empresas transnacionales, y la aparición de la minería como una actividad significativa.

El objetivo es la extracción de minerales metalíferos e industriales con el empleo de tecnología de punta, destinado a la exportación en bruto, es decir, sin ningún tipo de procesamiento. Asimismo, el mineral en bruto sin refinar, imposibilita la detección de “minerales asociados no declarados” constituyendo un verdadero robo de riquezas naturales aprovechando la ausencia de controles y la complicidad de algunos gobiernos de países subdesarrollados. Las autoridades asumen que el material  exportado es el que declaran las empresas bajo juramento.

La Ley de Inversiones Mineras es considerada responsable del crecimiento de la inversión privada en el sector. Los grandes montos involucrados en los proyectos mineros y la necesidad privada de retorno acelerado del capital, exigieron la estabilidad legal y fiscal a largo plazo amparada por nuestro régimen jurídico minero.

El crecimiento del sector minero argentino se relaciona íntimamente con el incremento de las inversiones extranjeras directas de las grandes empresas mineras trasnacionales, máximas beneficiarias del actual régimen de incentivos al sector. En la década de los noventa, las inversiones mineras crecieron un 22  % aproximadamente, y no sólo en nuestro país se dio este fenómeno.

La denominada “nueva minería” íntimamente derivada de las reformas jurídico-institucionales mencionadas, es común a todos los países de América Latina con reservas disponibles, incluyendo a los de larga tradición minera como Perú, Bolivia y Chile.

La eliminación de las barreras arancelarias, la liberalización de la economía, el desmesurado fomento a la inversión extranjera y los regímenes de exención impositiva y promoción de la actividad minera, y a las flexibilidades ambientales ofrecidas por las legislaciones, desencadenaron un proceso de revalorización de las ventajas competitivas de la minería en América Latina, permitiendo a las empresas mineras trasnacionales costear la explotación de yacimientos que con los procesos tradicionales no eran rentables e incrementar sus reservas económicamente factibles.

El fenómeno de aumento de las inversiones mineras en América Latina también tiene lugar en el marco de un agotamiento de las posibilidades de inversión en algunos países desarrollados como Estados Unidos y Canadá, debido al agotamiento de yacimientos de alta ley, la pérdida de viabilidad por las exigencias ambientales, la baja rentabilidad de las inversiones y los costos asociados a la reconversión tecnológica para explotar minerales de muy baja ley.

América Latina es un ámbito de extracción y de exportación de minerales de enorme importancia mundial, pero su aporte al consumo interno de los mismos es sumamente modesto.

Esta tendencia no variará demasiado en las próximas décadas, si nos atenemos a la cartera de inversiones mineras previstas, que indica que la extracción para la exportación de minerales seguirá creciendo más rápido que la del resto del mundo.

Esta relocalización de las actividades mineras que “privilegian” a América Latina, especialmente en las explotaciones de oro y cobre, tiene su explicación en el tamaño y la calidad de los yacimientos y en las facilidades otorgadas para el accionar de las gigantes transnacionales.

Por ser la actividad minera “tomadora de precios internacionales”, las grandes empresas buscan la eficiencia a través de la manipulación de los costos, ya que no pueden hacerlo con los precios.

En el caso concreto de la Argentina, el “boom” minero se asienta en los bajos costos, que facilitan la obtención de buenos beneficios para las empresas extranjeras.

Las ventajas comparativas de la minería argentina, según lo señalaba la Subsecretaría de Minería en 1999, consisten en:

·         El gran potencial geológico minero disponible, gracias al escaso desarrollo anterior.

·         La innecesaria reconversión tecnológica, importante por su costo, por la inexistencia de instalaciones anteriores.

·         Un marco jurídico amplio y permisible para las empresas extranjeras.

·         El Tratado de Integración Minera con Chile, que disminuye los costos operativos en los yacimientos fronterizos.

·         La disponibilidad a bajo precio de la energía eléctrica y del gas natural, insumos de gran consumo en la minería.

Desde la instauración del nuevo marco jurídico minero en la Argentina, la primera experiencia en el nuevo contexto se realiza en la mina de oro y cobre Bajo de la Alumbrera, ubicada en la provincia de Catamarca, que inició la extracción a partir del año 1997.

La información que de esa experiencia se recoge tiene el valor de un caso testigo, significando seguramente un adelanto del futuro de varias decenas de emprendimientos similares.

Los indicadores recopilados permiten observar que el mineral que se exporta tiene un insignificante valor agregado interno, ya que no se lo procesa en el país.

La actividad ha tenido un limitado impacto sobre la economía regional y provincial, debido a su escaso eslabonamiento e integración con el sistema económico. Es un verdadero enclave extractivo, sin mayores vínculos con el territorio que la rodea.

Ha tenido un pobre efecto sobre el nivel de empleo, principalmente por la aplicación de tecnología de avanzada.

La información oficial disponible muestra lo exiguo de la riqueza que queda dentro de las fronteras del país y de la provincia, con respecto a la que se va al exterior, favoreciendo el desarrollo de los mercados foráneos.

Frente a las cifras multimillonarias macroeconómicas que se exhiben, como monto de las inversiones extranjeras, exportaciones, posibilidades de empleo, etc., es bueno recordar la advertencia de Michael Jacobs, autor de La economía verde : “El rápido desgaste de estor recursos (naturales) generan un alto crecimiento del PNB, lo cual se interpreta como éxito económico. Pero si no se hace ninguna previsión sobre la reducción del ingreso que se producirá inevitablemente cuando se hayan agotado los recursos, ese “éxito” puede ser ilusorio y de corta vida”.

Si contemplamos los efectos medioambientales de la minería, todos están presentes en Bajo de la Alumbrera. Sin salir de los marcos de la economía convencional y su especialización, la economía ambiental, vemos las limitaciones que este caso concreto presenta con respecto a las denominadas externalidades.

La garantía por ley de la estabilidad tributaria durante 30 años, muchos más que la vida útil de la mina, cierra toda posibilidad de contemplar la aplicación de un impuesto por un monto tal que “iguale el daño marginal que ocasiona el nivel del producto eficiente”, según el modelo del economista británico A. C. Pigou.

La situación actual de las arcas provinciales elimina la posibilidad del otorgamiento de subsidios a la mina para que no contamine, por cada unidad de producto que deje de producir.

La regulación, que es la opción elegida en la legislación nacional, por medio de la cual el incumplimiento de los parámetros medioambientales marcados por la misma empresa (a través de una declaración jurada) es sancionado, requiere de recursos humanos y equipos calificados que una provincia pobre no dispone.

Y a pesar de los condicionamientos ambientales impuestos a la minería, existen ciertas “lagunas” importantes dentro de la legislación. En primer lugar, la obligación de las empresas a responsabilizarse por los daños ambientales no queda del todo claro en ciertos aspectos. Por ejemplo, los pasivos ambientales refirieren a la totalidad de sustancias, elementos o compuestos residuales de la extracción y beneficio de los minerales obtenidos. La tierra removida, el dique de colas, la cantera de extracción y los efectos a largo plazo sobre el ambiente deberían ser de exclusiva responsabilidad del titular de un derecho minero, sin posibilidad alguna de que esta carga pasara a ser compromiso único del Estado, el cual no cuenta con la tecnología, el personal idóneo ni el capital necesario para resolver adecuadamente esta situación.

En segundo lugar, el Fondo de Prevención Ambiental (5 % costos operativos) destinado a cubrir daños ambientales, no contempla una situación de daño intergeneracional. El método de valorización de los pasivos ambientales, que debería de ser la herramienta para el calculo de una inversión actualizada que contemple posibles consecuencias negativas en el futuro, como salvaguardia a la concesión de explotación que el Estado realiza de sus recursos mineros, teniendo en cuenta los recaudos necesarios ante el riesgo que emana de la incertidumbre respecto a los cambios tecnológicos y sinergias ambientales, no se encuentra debidamente aclarado por la legislación, ni tampoco se expresa claramente si son las unidades de gestión ambiental las encargadas de valorizar los efectos residuales o externalidades de la actividad minera.

Si bien las empresas mineras reclaman por incentivos para su desarrollo, el ambiente, por su parte, necesita de largos plazos para manifestar rotundamente las consecuencias de la interacción de sus diferentes elementos y procesos con las diversas actividades humanas. De manera que el desajuste temporal que la legislación no contempla, se transforma en un factor de riesgo para las actuales y futuras generaciones. En definitiva, los residuos de la minería se transforman en un lastre político, social y financiero para el Estado en sus diferentes ordenes, y una amenaza contra la salud para todos los habitantes del país.

La reforma al Código de Minería y la Ley 24196 de Inversiones Mineras, consolidaron el derecho de apropiación privada de los minerales. El régimen de concesión argentino adopta un enfoque de propiedad en donde el titular del derecho minero goza de mayores privilegios en la toma de decisiones que el mismísimo Estado Nacional y donde el costo relativo de extracción de nuestras riquezas naturales es una ínfima suma de dinero abonada a las provincias, sin control sobre los procesos y amparados en el Acuerdo Federal de promoción de la actividad que subyuga las posibilidades de regulación y gestión.

De manera tal que desde la puesta en funcionamiento del principal megaproyecto de la gran minería trasnacional, Bajo de la Alumbrera, el país se transformó en uno de los principales destinos de inversión extranjera dirigida especialmente a la extracción de minerales metálicos y comercialización de concentrados sin refinación, desalentando el crecimiento de economías regionales agrícolas y/ o turísticas.

Los números del sector minero cambiaron diametralmente a partir del momento en que Minera Alumbrera Ltd. comienza en 1997 la explotación de su yacimiento cupro-aurífero en la provincia de Catamarca. En el año 2004 el proyecto Bajo de la Alumbrera registró un margen de operación aproximado a los 600 millones de dólares, sobre un volumen de explotación de 700.000 onzas de oro y 180.000 toneladas de cobre anuales. De esta recaudación, el Estado pretende recaudar unos 9 millones de pesos (0,0000015 % a dólar equivalente, 0,0000005 % a dólar actual). La desproporción es exagerada si tenemos en cuenta que las sustancias minerales son propiedad del Estado (Secretaria de Minería de la Nación).

El régimen de promoción vigente, impulsado por los organismos de financiación más importantes del mundo, jugó un rol clave para obtener la anuencia de los capitales extranjeros que radicaron en la Argentina los proyectos mineros con los más bajos costos operativos y la tasa impositiva real más baja del continente, incluso muy por debajo de la que se aplica en los principales países mineros del mundo como Canadá y Australia.

A la pérdida acelerada del potencial minero nacional, hay que sumarle las consecuencias negativas del uso de técnicas mundialmente conocidas por sus efectos perjudiciales, como la minería a cielo abierto y lixiviación con cianuro: estilo de extracción netamente ligado al enfoque neoclásico de la producción de utilidades económicas, desligando completamente los procesos de transformación industriales de las particularidades del medio natural desde donde se extraen los minerales. Llamativamente, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable no tiene ingerencia sobre la actividad minera.

Ésta minería produce inevitablemente la pérdida de recursos asociados como el agua, la capa fértil del suelo, la flora, la fauna y toda las relaciones posibles entre componentes eco-sistémicos. Además, se alteran irreversiblemente hábitos y costumbres culturales de los pueblos que se encuentran asentados en zonas de gran riqueza geológica, repercutiendo negativamente sobre las economías locales y regionales, y sobre el estilo y calidad de vida de la población.

La contrastación de  la realidad de la minería argentina con el debate de la sustentabilidad que desarrollamos antes, nos permite deducir que la extracción y exportación de un recurso natural no renovable, sin que la región experimente un impacto integrador con otras actividades económicas, es in sustentable, ya que no cumple siquiera con las exigencias de la sustentabilidad débil.

El fin de la hegemonía neoliberal en la Argentina en diciembre de 2001, y el inicio de una etapa política y económica promisoria, necesita para su consolidación, de la eliminación de esta herencia recibida, consistente en un marco jurídico institucional que ha transformado a la actividad minera a partir de los años 90, en una síntesis de saqueo económico y contaminación  ambiental.

Para ello es necesaria la revisión de toda la legislación concebida en dicho período.

4.     ¿Qué propuestas se pueden formular para compatibilizar la teoría con la práctica?

La opción que se esgrime es la redefinición del papel del Estado en función de una estrategia nacional de desarrollo que impulse la capacidad endógena del país y el uso sostenible de los recursos con el objetivo de fomentar la industrialización y el desarrollo regional.

El Estado debe tener un papel regulador del mercado y promotor de la inversión privada, pero reservando su espacio de actuación en áreas estratégicas, como la minería, la energía y el petróleo.

Si se reconoce que las grandes empresas mineras transnacionales aportan capitales, modernizan las explotaciones y posibilitan el acceso a las nuevas tecnologías, debe plantearse entonces la constitución de joint ventures  entre las mismas y el Estado y / o grupos privados nacionales, sobre la base de una estrategia minera que ubique al Estado como promotor y actor estratégico con determinadas áreas de concesiones, y con posibilidad de participar como socio en proyectos que promuevan el desarrollo tecnológico y la transferencia de tecnología al interior de la minería y hacia el resto de la economía.

Debe gestarse una capacidad de gestión minera desde el Estado que administre de manera sustentable el uso de los estratégicos recursos mineros.

Debe existir un ente estatal supervisor de todo el proceso de la actividad minera, que aborde la administración sustentable de los recursos naturales, los riesgos ambientales y las condiciones de seguridad, laborales y sociales de los trabajadores.

El Estado junto a las organizaciones populares, deben garantizar una distribución justa y efectiva de los recursos de las regalías, y apoyar la realización de proyectos regionales articulados a la minería.

En ese sentido, la minería puede ser un eje dinamizador del mercado interno argentino.